四议两公开制度(聚焦党建引领基层治理 推进“四议两公开”工作法实践创新——第三届中国基层领导力论坛发

□曾小小 李少军 王中献

2023年12月16日，由中国领导科学研究会、中共南阳市委、南阳市人民政府共同主办的第三届中国基层领导力论坛在河南省邓州市举行。本次论坛旨在全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，聚焦党建引领基层治理，研究探讨发端于南阳邓州的“四议两公开”工作法。2004年诞生于邓州的“四议两公开”工作法，是指村级重大事项必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施，“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开。与会专家表示，南有枫桥，北有邓州。“四议两公开”工作法提供了党领导农村治理的有效方法、在农村践行全过程人民民主的工作程序、推进乡村振兴和乡村善治的制度支撑，堪称新时代“枫桥经验”的姊妹篇。为推进“四议两公开”工作法在全国的推广实践和创新发展，本报将论坛主旨演讲环节嘉宾的发言摘编如下，以飨读者。

“四议两公开”工作法的时代意义

□赵湘江 中央组织部党建研究所原副所长、一级巡视员、全国党建研究会副秘书长

完善推广“四议两公开”工作法有助于落实党的二十大提出的“健全全面从严治党体系”的要求。“四议两公开”工作法2004年在邓州试行以来，虽然不断赋予新的内涵，但坚持和加强党的全面领导一直贯穿于工作法之中。这一工作法体现出了内容上全涵盖、对象上全覆盖、责任上全链条和制度上全贯通的特点，使得党的领导和全面从严治党得以有效贯彻。该工作法有助于实现党的领导的有效衔接、基层工作的联动协调和体制机制的健全完善。

完善推广“四议两公开”工作法有助于跳出治乱兴衰历史周期率，确保党能够长期执政。“四议两公开”工作法自始至终体现了让人民监督政府的理念，也在全过程贯穿着自我革命的要求。

完善推广“四议两公开”工作法，有助于我们在实际工作中进一步密切党群关系、干群关系，践行好新时代党的群众路线。马克思主义政党从来不把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的工具。每个党员尤其领导干部都要夯实理论根基，并通过实行“四议两公开”工作法，避免理论与实际、与群众脱节现象的出现。

总之，“四议两公开”工作法的推广与完善，对于健全全面从严治党体系、确保党能够长期执政具有重要意义。随着工作法的不断推广与完善，我们能够更好地应对挑战，实现国家长治久安与社会进步。

把地方治理创新成果运用好发展好

□杨雪冬 清华大学政治学系主任、教授、博士生导师

在新世纪以来不断涌现的各类基层治理创新中，“四议两公开”工作法是非常成功的一个。党的十八大以来，治理创新逻辑发生了根本性转变，坚持顶层设计改革与鼓励尊重基层首创相结合。这种转变，是进一步思考如何运用好发展好“四议两公开”工作法的前提和落脚点。

“四议两公开”蕴含了全过程人民民主的基本精神，是全过程人民民主在农村实现的重要机制性程序性安排。“四议”体现了人民民主的真谛，即有事好商量，众人的事情由众人商量。“四议”过程，是协商的过程，是充分发挥民主的过程，也是通过党的领导，实现思想统一的过程。只有发扬民主、实现思想统一，才能真正引领行动的统一，措施的落实。“两公开”体现了人民民主的真实管用。这样，就确保了在农村工作中人民民主是一个闭环的全过程，是一个有程序可追溯、有结果可检验的，实实在在的过程。

“四议两公开”体现了国家治理现代化的基本价值追求。国家治理体系和治理能力现代化，是发展和完善中国特色社会主义制度、不断释放治理效能、实现制度优势的重要举措。“四议两公开”作为已经成熟定型的工作方法，是基层治理现代化的重要组成部分。它既体现了民主、协商、公开、透明等现代治理价值，也在基层治理中切实实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在中央文件中，已经将这样一套工作方法上升到机制制度的层面，为其广泛推广和深入实践提供了权威性保障。

“四议两公开”体现了蕴含在基层不竭的创新动力，需要呵护支持激发。改革没有完成时，创新没有休止符。“四议两公开”发源于各方面条件都相对短缺的中部地区，充分说明了广大的基层工作者具有克服困难的决心、勇气和智慧。要进一步释放“四议两公开”的治理效能，发挥其精神力量，更加重视发现基层创新中的人和事，鼓励具有创新意识和精神的基层治理工作者不断涌现。

“四议两公开”：增强党领导下公众参与基层治理的活力与秩序

□向春玲 中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授、博士生导师

“四议两公开”是党领导下公众参与公共事务的基层自治之路。“四议两公开”的实质是“党支部领导村民自治”，既保证党的领导，又推进基层公众参与，保障村民民主自治权利。“四议两公开”工作法在很大程度上完善了政务、村务“两公开”的程序，保证了基层群众对公共事务的知情权、参与权、决策权和监督权。“四议两公开”是党领导的基层民主自治机制的有效实践形式，是基层党组织领导下公众参与基层公共事务的基层自治之路。

“四议两公开”是党领导下公众参与公共事务的充满活力之路。一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序的统一。“四议两公开”工作法突破了以往封闭的单向维度的利益诉求机制，构建了自上而下与自下而上相结合的双向维度的互动方式，把涉及群众切身利益的重大事项全部交给群众商议、决策和监督。由“替民做主”向“由民做主”转变，群众的事情自己议、自己定、自己干，使基层群众真正有了当家作主的感觉，体验到了公平，拥有了尊严，党员和村民的责任感、荣誉感、归属感普遍增强，干事创业的积极性得以充分调动，调动了党员、群众积极参与基层治理的动力与活力。

“四议两公开”是基层公众有序参与公共事务的基层民主之路。基层治理不仅要畅通公众参与之路，增强公众参与的活力；还要规范公众参与之路，增强公众的有序参与、制度化和规范化参与。“四议两公开”工作法构建了一整套基层党组织领导下，制度衔接、系统配套，程序合理、环节完整的民主协商、民主监督和责任追究制度体系，这种制度体系既拓展了基层群众行使民主权利的渠道，也规范了基层群众有序参与基层治理的行为。公众依法参与、制度化参与基层公共事务，使基层治理实现活力与秩序的统一。

“四议两公开”在今后的发展中，可以进一步提升基层党员和群众的责任意识、参与意识和参与能力；进一步完善全过程人民民主形式；进一步推进数字化治理与“四议两公开”深度融合，从而实现党领导下的公众参与基层治理再上新台阶。

基层治理要从社区村抓起

□李明圣 中共北京市委前线杂志社原总编辑

基层治理，主要是街道乡镇和社区村的治理，其中，基层治理的“压舱石”是街道乡镇，基础则是社区村。基层治理必须从社区村抓起。

“四议两公开”影响深远。“四议两公开”发端于南阳市邓州。实践证明，“四议两公开”把党的正确主张变为群众的自觉行动，是一个动员群众、组织群众、教育群众、领导群众的循序渐进和公开透明的过程，是实现党对农村领导的一种领导制度；在民主的基础上集中，又在集中的指导下民主，通过提议、商议、审议、决议四个步骤，将决策民主具体化，将协商民主程序化，把村级重大事务决策及监督，纳入程序化轨道，是落实协商民主的一种决策程序；按照“党的领导、人民当家作主和依法治国相统一”的原则，让党支部意图、“两委”会意见和党员意志、村民意志得到充分表达、充分交流、充分尊重、充分体现，妥善处理了党组织与群众自治组织的关系、党员大会与村民代表会议或村民会议的关系、村干部与村民群众的关系，是推进基层群众自治的一种成功实践。

“广阳经验”值得推广。“广阳经验”是北京市房山区拱辰街道南广阳城村创造的，其精髓是“党建引领、协商民主、契约治村”。党建引领是基层治理之魂，协商民主是基层治理之本，契约治村是基层治理之道，群众自治是基层治理之基。“广阳经验”与“四议两公开”工作法一样，都是推进基层治理现代化的成功探索。

社区村治理是国家治理的基础。社区村治理，是生活品质的记录仪，事关群众的安全感、归属感和幸福感；是治理能力的试金石，事关国家治理水平和治理效能；是人心向背的晴雨表，事关党的组织基础、社会基础和政治基础。基层治理现代化，尤其是社区村治理现代化，关键是抓好高质量党建这个龙头，抓好发挥党组织的政治功能、组织功能和基层党组织的战斗堡垒作用这三条纽带，抓好高质量治理和高质量发展这两大抓手。

“四议两公开”：中国乡村治理体系和治理能力现代化的成功范式

□王立胜 中国社会科学院哲学研究所党委书记、研究员，中国社会科学院大学哲学院院长

乡村治理现代化是社会治理现代化的重要内容。“四议两公开”工作法作为河南省邓州市探索基层社会治理的成功经验得到党中央的充分肯定，并多次被写入中央一号文件，是中国乡村治理体系和治理能力现代化的成功范式，对解决中国基层社会治理问题有着重要的参考价值。

从生成逻辑看，“四议两公开”工作法经历了从“思想萌芽”到“实践探索”再到“形成确立”的动态发展过程，是一个不断丰富、日渐完善的工作方法。它的理论基础是马克思主义民主观，文化根脉来源于中国传统民本思想，产生于中国共产党带领中国人民进行的伟大民主政治建设实践探索中。

从理论逻辑看，“四议两公开”工作法是推进基层民主建设、提升乡村治理能力的科学方法，涵盖了基层民主建设、信访工作、社会民生、乡村振兴等各个方面，是一个系统完整、逻辑严密的科学理论体系。其逻辑主题是坚持和发展中国特色社会主义民主政治，逻辑立场是以人民为中心，逻辑内涵是全过程人民民主，逻辑特征是党性与人民性、理论性与实践性、普遍性与特殊性、共建性与共享性、过程性与结果性、守正性与创新性的统一，逻辑方法是辩证、历史、系统、创新思维方法。

从发展逻辑看，“四议两公开”工作法正是邓州市干部群众自觉将马克思主义民主观与地方具体实际相结合的产物，是在灵活运用马克思主义发现、分析和解决基层治理问题的过程中形成和发展起来的。领导干部必须坚持人民至上，自觉把握基层治理的价值立场；坚持自信自立，牢牢把握基层治理的重要原则；坚持守正创新，深刻把握基层治理的正确方向；坚持问题导向，科学把握基层治理的实践要求；坚持系统观念，积极谋划基层治理的科学布局；坚持胸怀天下，主动拓宽基层治理的思路眼界。

“四议两公开”历久弥新的原因探析

□丁俊萍 武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师、珞珈杰出学者

“四议两公开”从一种工作方法，到一种治理机制；从一个地区农村基层治理的尝试，到全省全国许多地方城乡推广运用；从一个地方的基层创新到中央高层多次充分肯定并进入党内法规，其历久弥新的原因何在？

“四议两公开”的实践创新遵循了马克思主义基本原理特别是党的创新理论。例如坚持党的全面领导。“四议两公开”集中体现了党对基层的领导。在领导对象上是领导基层群众性自治组织和人民群众；在领导内容上是事关基层发展和群众关注的大事；在领导过程上是既形成决议决策，又协调各方、督促落实并接受监督；在领导方式上，党支部会提议，交由“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议形成决议，发挥党组织的正面引导作用和党员的模范带头作用，来实施党对基层的全面领导。

“四议两公开”工作法简便可行，易于推广运用，实践效果突出，人民群众满意，党的基层组织建设得到加强。“四议两公开”将党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机结合在一起，从而体现了党的领导作用，理顺了“两委”协调作用，增强了农村党员的党员意识和荣誉感，发挥了人民群众对公共事务决策的参与和监督作用。

“四议两公开”工作法在实践中不断创新、发展和完善，从而不断焕发出蓬勃生机和活力。“四议两公开”在推广实践中不断完善，出现了“一提二审三通过”的“简化版”、“四议两公开”工作法线上运行新机制，建立了“四化双评”服务平台，网格化管理和“互联网+政务”服务模式等。

“四议两公开”因为有为，所以有位，受到领导重视，有了制度保障，并写入党内法规。习近平总书记先后就“四议两公开”工作法多次作出批示指示。党的文件和党内法规的相关规定，也从制度上保证了“四议两公开”的坚持和推广。

“四议两公开”历久弥新的原因启示我们，农村基层治理必须坚持党的领导，必须始终把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中。

为人民而智治理解基层领导力

□何艳玲 中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师

近几年，作为“四议两公开”的发源地，南阳持续致力于党建引领基层治理、推进中心重点工作的研究，其间，一直在全域党建领域艰辛探索，取得了许多卓有成效的成绩。从目前进展及成效看，南阳的全域党建既从党建的角度，也从基层治理的角度，为基层领导力与基层治理效能提升提供了南阳方案。这与“四议两公开”赋能基层领导力是一脉贯通的。

全域党建从基层治理角度来看是一个系统的创新方案。南阳全域党建的基本思想就是在最靠近人民的地方，通过党建引领而创新，通过这种创新来解决高敏感度的而且是人民迫切需要解决的问题。总结南阳全域党建的经验，一是坚持问题导向、聚焦痛点难点。着力破除行业、层级、部门限制，积极成立联合党委，并根据产业发展需要灵活设立党支部。二是畅通行政流程、服务产业发展。以党建的方法解决行政体制改革要解决的壁垒问题和关键问题。三是抓实利益联结、助力乡村振兴。以全域党建为抓手探索农民利益联结机制，盘活农村资源要素，丰富乡村治理手段，拓展农业经营模式。四是激活党员资源、强化体制黏性。统筹和盘活大量具有潜在动员势能的党员力量，以党员示范和链接资源的作用推动发展。五是推进制度建设、夯实创新成果。建立绩效考核制度和联席会议制度，完善联席会议联络员日常联系机制，会商解决重大问题，研究部署重点任务。

从更深刻的意义上来理解南阳全域党建，需要从直接内涵、深层内涵、中国内涵三个层面进行把握。直接内涵可以归纳为关键在“需”，核心在“联”，强调基层治理要以党组织的覆盖性和穿透力凝聚多部门的治理合力，及时回应人民群众的迫切需要；深层内涵是为民而联，同时实现基层党组织的政治属性和治理属性；中国内涵则是说这种探索具有普遍性和世界性意义，是基层治理的中国方法论的具体表现。

基层治理的中国方法论是为人民而智治，具体的实现路径是制度与技术相结合、民主化与科学化相结合的人民算法。应用人民算法，可从识别群体需求、把握群体特征和状态、预测公共决策的重点和方向、提升公共服务智能化水平等方面加以把握，为决策层提供助力，创新提升基层领导力。

用好“金钥匙”提升党建引领基层治理水平

□邓俊峰 中共邓州市委书记

回首邓州“四议两公开”工作法提出推行、深化完善这20年，基层首创、专家帮忙、领导关心……让这一工作法在基层生根发芽、开花结果，已成为基层治理的一张重要名片。全国各地的生动实践反复证明，邓州“四议两公开”这一好方法体现大导向、展示大作用、蕴含大道理，是新时代基层治理的一把“金钥匙”。

更加注重科学性，立足于转、立足于做，以领导方式转变推动常用常新。当前，邓州“四议两公开”工作法自身需要解决的问题，集中表现为“三个难”：一是人口大量外流，会议组织难；二是农村新事务增多，党员群众对议题把握难；三是决策通过的事项，会因为少数人反对而执行难。面对这些问题，我们的态度始终是实事求是、应改必改。一是坚持“于法周延、于事简便”，优化程序、提高效率。二是坚持“专业人干专业事”，把关议题、辅助决策。三是坚持“全面发展协商民主”，融入群众、依靠群众。

更加注重实践性，拓展领域、放大舞台，推动乡村振兴行稳致远。新时代、新形势，邓州“四议两公开”工作法必须主动适应新任务、走上新舞台、解决新问题，持续发展、历久弥新。一是助力“五星”支部创建。二是助力乡村产业振兴。三是助力乡村社会治理。

更加注重持续性，取长补短、拓展延伸，全面打通基层服务“最后一公里”。邓州“四议两公开”工作法，长在科学决策，短在直接服务。20年的实践告诉我们，必须树立问题导向，延伸基层党组织和党员干部的“眼”和“手”，解决好群众的“个性化”诉求。一是落实“网格化”管理。二是直接服务群众。三是建强干部队伍。

2021年5月13日，习近平总书记视察南阳指出，要发挥好基层党组织的作用和党员干部的作用，落实好“四议两公开”，完善村级治理，团结带领群众向着共同富裕目标稳步前行。作为发源地，深化提升邓州“四议两公开”工作法，邓州责无旁贷。我们将持之以恒抓基层打基础，使邓州“四议两公开”工作法在谱写新时代中原更加出彩的绚丽篇章中发挥更大作用！