随着基础养老金全国统筹的推进，全国社保基金理事会在未来将承担更大的责任，但它能否进一步健康发展，取决于其能否摆脱行政化带来的桎梏

《财经》记者 相惠莲/文 朱弢/编辑

卸任财政部部长、党组书记后，2016年11月，楼继伟来到全国社会保障基金理事会，担任理事长、党组成员一职。由离任后的财政部部长掌舵该理事会是近年来的传统。

29个月后，据财新网报道，2019年3月25日，在年底将满69周岁的楼继伟卸任全国社保基金理事会理事长。据《财经》记者了解，当日，财政部副部长刘伟接棒，就任全国社保基金理事会的新理事长。

不过，截至3月26日下午17时，《财经》记者查询全国社保基金理事会官网，有关理事会领导介绍的栏目里，理事长仍然是楼继伟。楼继伟的最近一次露面是在3月22日举行的2019年中国发展高层论坛学术峰会上发言，主题为“从中等收入阶段迈向高收入阶段的挑战和战略”。

全国社会保障基金设立于2000年，是国家社会保障储备基金，其资金来源于中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等渠道，将专门用于在人口老龄化高峰期补充和调剂养老保险等社保支出，由全国社保基金理事会负责运营管理，目前基本“只进不出”，其资产总额从初期的200亿元，增长至2017年末的2.2万亿元。其中92%的资金在境内投资，42%的资金由该理事会直接投资，58%的资产被委托至各市场机构投资，年平均投资收益率为8.44%。

目前的全国社会保障基金理事会是财政部管理的事业单位，在过去两年多里，它在推动地方养老金的投资运营、国资划转社保方面都做出了巨大努力。随着基础养老金全国统筹的推进，该机构在未来将承担更大的责任，但它能否进一步健康发展，取决于其能否摆脱行政化带来的桎梏。

地方养老金投资加快，国资划转社保迟缓

“近两年，全国社会保障基金理事会在两个方面有较大的动作，一是基本养老保险基金的入市，二是承接划转到社保基金的国有资产。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新告诉《财经》记者。

基本养老保险基金入市，指的是各个地方政府将自身管理的基本养老基金的部分结余委托给全国社保基金理事会投资运营，以实现这部分资金的保值增值。此前，这些资金大多数被存在银行，或是被用于购买国债，虽然安全，但存在不小的贬值风险。此前，只有拥有较多结余资金的广东和山东两省，曾委托该理事会做资金的投资运营。

2015年8月，《基本养老保险基金投资管理办法》出台，并于公布之日施行。由于地方养老金的委托运营需要经历合同签订、资金归集等步骤，大量地方养老金从2017年开始入市，近两年来，资金额度和参与的省份数不断增加。

2017年11月，人社部曾称，北京、安徽等9个省（区、市）政府与全国社保基金理事会签署委托投资合同，合同总金额为4300亿元，其中1800亿元资金已经到账并开始投资。至2019年1月，与全国社保基金理事会签署委托投资合同的省份已达到17个，合同总金额8580亿元，已有6050亿元到账并开始投资。同时，还有9个省市启动了城乡居民基本养老保险基金的委托投资，合同金额773亿元。

在董登新看来，全国社保基金理事会一直将基本养老保险基金入市当成一件大事来做，他们到地方游说，做了大量相关工作，在这方面的成果显著。

作为全国社保基金理事会近两年的另一件“大事”，国资划转社保的进度则不如预期。2017年底，国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。尽管划转国有资本来充实社保基金的构想被提出了十余年，但这一想法落地的范围小、步子慢，2017年底的文件将覆盖到了所有的上市和未上市国企，显得尤为重要。

许多学者曾乐观地预期，根据这一政策，未来的国资划转规模将可超过4万亿元，但现实中这一政策的落实速度相对迟缓。2019年1月，国资委新闻发言人彭华岗称，截至2018年底，划转部分国有资本充实社保基金稳步实施，划转规模达到750亿元。

若以4万亿元为目标，目前仅完成了不到2%。就企业数量而言，截至2018年底，18家中央企业完成了股权划转。2017年底出台的政策中就提到，同年将选择部分中央企业和部分省份开展试点，其中包括国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。

2018年9月16日，楼继伟曾在中国发展高层论坛上表示，希望加快央企划转充实社保基金进度。他指出，这将有利于增强国企法人结构，将增强社会保障体系的可持续性，从而有可能在精算基础上继续降低社保缴费，进一步稳定预期。2019年3月5日，国资委主任肖亚庆在接受中国证券报记者采访时称，今年会继续扩大覆盖面并增加划转比例。

全国社保基金理事会的机遇和挑战

值得一提的是，在楼继伟担任理事长的任上，全国社保基金理事会经历了2018年的机构改革，这次改革曾被视为能让这一以投资运营为主职的机构“回归本源”的契机。

2018年两会期间出台的国务院机构调整方案提出，将全国社保基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理，承担基金安全和保值增值的主体责任，作为基金投资运营机构，不再明确行政级别。

多位社保学界的专家在接受《财经》记者采访曾时表示，该理事会的主要职能是投资运营，取消行政级别之后，行政审批带来的种种限制会减少，有利于提高决策效率，进而提高投资能力。同时，过去的行政化还带来了内部人员的工资额度限制，该机构能提供的待遇不够市场化，显然无法和市场化的机构竞争，招徕优秀的投资人才。

2018年9月，全国社保基金理事会的“三定”方案落定。综合部取代了办公厅，负责机关的日常运转，承担信息、安全、保密、信访、政务公开等工作。风险管理部是唯一新设立的部门，负责对基金进行全程的投资风险和内部控制管理，对基金绩效进行评估，组织实施内部控制体系建设，开展内控检查和考核评价等。同时，该机构拥有机关事业编制230名；设理事长1名，副理事长4名，部门领导职数35名。

该机构未来能否摆脱原本行政化带来的束缚，还有待观察。

2018年底，楼继伟在中国社科院世界社保研究中心主编的《中国养老金发展报告2018》的序言中写道，“我也观察到一些内外部相互交织的不利机制需要改革。从内部看，激励不到位，团队收入没能紧密地同绩效挂钩，制约了机构吸引力和机构能力。虽然绝大部分投资成本已按成本化列支，预算列支的只剩机构运行部分，占比不大。但因此列为预算管理事业单位，连选择外部管理人，甚至某些直接投资标的，都比照政府采购法，弊端很大。从外部看，作为长期投资者，投资考评指标应有长期性，但实际的考评是年度性的，不利于发挥无长期负债、无短期支出需求的大型机构投资者的优势。”

“三定”方案中还指出，全国社保基金理事会的具体职责主要包括管理运营全国社会保障基金、受国务院委托集中持有管理划转的中央企业国有股权、受托管理基本养老保险基金投资运营、定期向社会公布基金收支、管理和投资运营情况等。这相较于过去只需管理单一财政渠道划拨的资产而言，拓展了不少。

在董登新看来，从发展趋势看，全国社保基金理事会的最终定位应该是全国基本养老保险资金的专业受托机构，其地位将会大幅提升。在基础养老金实现全国统筹之后，它可以成为全国基本养老保险基金的信托机构和总托管人，全盘接手，负责资金的管理和投资，报告实际的收支情况，对收支平衡进行精算，做出中长期的预测和预警，提出政策建议，比如制定提高养老金给付待遇的办法，以及为弥补可能存在的养老金缺口，研究是否要提高缴费率、降低替代率、延长退休年龄等。

此外，《中国养老金发展报告2018》指出，全国社会保障基金当前还存在规模较低、目标规模不明确、资金来源缺乏稳定性、投资限定过严等问题，未来应当利用国有资产进一步壮大基金本身、利用外汇储备简历外汇型养老储备基金、将投资由境内向海外转变等。